以金融的方式、基金为抓手实施乡村振兴策略，意味着以往财政扶贫的政策迎来重大转变，基金不再是扶持，而是市场化运作，追求产业培育与可持续盈利。目前，在脱贫攻坚向乡村振兴转变的背景下，需要振兴的乡村更多，所以所需资金规模更大

　　党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》）指出，“脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线任务，只有打赢脱贫攻坚战，才能确保全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标”。当前脱贫攻坚战略已取得重大进展，全国贫困县都已成功实现摘帽。《决议》强调实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化。因此，如何克服制约农村经济发展的瓶颈，理顺生产要素的配置，实施乡村振兴战略，成为党领导经济社会建设与发展的重要环节。下一步，有必要进一步发挥金融政策的优势，设立乡村产业振兴基金，促进乡村产业振兴，为农业农村现代化奠定根基。

　　“不平衡不充分”结构性矛盾的突出表现

　　综合来看，当前我国农业农村基础差、底子薄、发展滞后的状况仍然存在，经济社会发展中最明显的短板仍然在“三农”，农业农村发展相对滞后已成为我国经济社会发展中“不平衡不充分”结构性矛盾的突出表现。

　　主要表现在，农村自然经济属性仍然很强，农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农村一二三产业融合发展深度不够，农业供给质量和效益亟待提高；农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足，农村人才匮乏；农村基础设施建设仍然滞后，农村生态环境问题比较突出；农村民生领域欠账较多，城乡基本公共服务和收入水平差距仍然较大；国家支农体系相对薄弱，农村金融改革任务繁重，城乡之间要素合理流动机制亟待健全；农村基层基础工作存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化。

　　实现乡村振兴战略需要脱贫攻坚的诱制性政策

　　从脱贫攻坚战略到乡村振兴战略，如何稳固脱贫攻坚的成果并将乡村经济提上新的台阶成为主要矛盾。为此，必须厘清贫困的成因与诱制性政策。

　　贫困的成因。新近针对贫困形成原因的研究表明，贫困是交易权利缺失所致而非由经济欠发展造成，即使经济保持增长，制度因素的限制仍然会使特定阶层由于缺乏交易权利而难以分享经济成果。我国城乡二元经济体正是这样一种交易权利缺失的生动表现。

　　我国人口基数较大，在现有制度体系下进行了快速的城市化，形成了当前的城乡二元经济结构。城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市基础设施发达，而农村基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村等。城乡二元结构带来了诸多的危害，包括制约农业生产和农产品市场扩张、阻碍城乡要素流动和需求良性增长，使得乡村愈加受困。

　　诱制性制度。制度经济学认为，制度是集体行动的规范，国家、政府、法律、公司、协会都可以被认为是制度的具体体现。制度分为两种，一为硬性，即政府的直接干预，通过大规模公共财政支持投资、设立国有企业等方式带动制造业发展，大幅度地提升地区劳动生产率；另一种为诱制性，强调对地区劳动者的诱导，通过加强基础设施建设和财政金融支持等手段增强地区产业的活力，吸引劳动力就业，以使农业与非农产业同获发展。

　　从国际视角来看，美国对田纳西河流域的开发属于硬性制度，因为这一地区地广人稀，并不涉及大量农业人口，反而可以通过引入企业直接给予优惠措施消化。而法国对其山区与高原地区的干预则属于诱制性。法国此类地区属于传统欠发达的农业人口聚集区，法国政府的措施是重点建设交通与通信网络，提高与外界交流的力度，通过低息贷款与补贴对农业生产进行现代化改造，吸引青年务农或从事其他非农经济活动。在欠发达地区使用硬性制度的反面案例是巴基斯坦，其失败经验表明单靠财政补贴与农民务工反哺是不可持续的，一旦政府财政恶化或城市就业环境变化，农民又会返贫。

　　诱制性政策强调落后地区政府顶层设计的重要性，目的在于把握地区资源禀赋的比较优势，激发社会、组织和民众形成多元共治。实际上，针对“三农”问题的政策很容易产生结构不合理、不可持续等问题，因此，更具体地说，乡村振兴的策略重点是使用诱制性政策培育市场主体，完善其交易权利，激发其能动性，逐步将自然经济改造为现代化的社会主义市场经济。

　　乡村产业振兴基金是诱制性政策新的重要实现方式

　　《决议》指出，全面建成小康社会“必须以更大决心、更精准思路、更有力措施，采取超常举措，实施脱贫攻坚工程”。目前，脱贫攻坚已向乡村振兴衔接，如何有效地助力这一过程，需要比以往更超常的方式，需要各领域集智攻关，其中产业与金融的配合尤为重要。

　　第一，积极推动城乡产业对接融合。乡村要实现振兴、农村实现改变，首先需要相关产业的带动。各地在实施乡村振兴战略时，要依据当地的自然资源优势、生态环境类型、文化风俗习惯和社会经济发展水平，选择适宜、容易被农民接受的农业产业，可以发展单一的种植业或养殖业，也可发展种养结合产业、农副产品加工业，将农业延伸与二、三产业有机融合，发展观光休闲农业与乡村旅游产业等。

　　在这一过程中，公共部门需要着力抓好基本产业、基础设施、基本公共服务、基本技能培训、基层组织建设。应建立统筹协调机制，统筹推进规划编制、政策制定、项目实施等重要事项，提高财政、土地、科技、人才、金融等工作协同性，构筑城乡要素双向流动的体制机制。从发挥诱制性政策优势的角度出发，金融手段尤为重要，而基金作为抓手来促进要素双向流动逐步实现城乡产业融入社会主义市场经济则是重中之重。

　　第二，积极发展建设乡村振兴产业基金。2021年末，农业农村部印发《“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划》，重点强调了城乡人力资源要素流动。2022年初，人民银行、银保监会、证监会会同北京市相关部门出台了《关于金融支持北京市全面推进乡村振兴的实施意见》，将成立金融服务乡村振兴工作小组，要求加大涉农信贷、融资信息共享、农村金融产品创新、农村信用体系等方面的工作。实际上，地方政府也注意到了金融支持在乡村振兴中的重要作用。据统计，地方性乡村振兴基金已有169只。

　　从全局视角看，国家级的乡村振兴基金尚缺位。2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》已经明确提出以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展。其后《乡村振兴促进法》也明确国家支持以市场化方式设立乡村振兴基金，重点支持乡村产业发展和公共基础设施建设。但国家相关部门还未就是否设立国家级乡村振兴基金出台政策。

　　以金融的方式、基金为抓手实施乡村振兴策略，意味着以往财政扶贫的政策迎来重大转变，基金不再是扶持，而是市场化运作，追求产业培育与可持续盈利。目前，在脱贫攻坚向乡村振兴转变的背景下，需要振兴的乡村更多，不再是以往需要扶持的贫困村，所以所需资金规模更大。如此一来，我国城乡二元经济差异大，乡村人口基数大、生产力落后的劣势就凸显出来。当然，正因为不再是扶持政策，投入资金必须坚持市场化运作，在振兴乡村产业的同时获取合理的回报。实现乡村振兴，重点在于推进城乡产业的对接融合，培育乡村产业，吸引资本与劳动力要素扎根乡村，最终提升乡村劳动生产率。

　　实际上，这是一个全国性的宏观经济发展问题，事关新时代扎实推进经济体制改革，推动有效市场和有为政府更好结合的问题。从我国经济发展的国情出发，需要由具有通盘经济管理经验的一系列部门牵头，由国有产业投资平台或承担公共服务职责的大型国有企业来发起设立，联动各级政府资金，鼓励和引导各类社会资本和金融资本，以较小规模的杠杆撬动社会资源，促进乡村产业与生产要素的培育，进一步发挥金融诱制性制度的优势。

　　（作者：清华大学公共管理学院李守皓；国家发展改革委国际合作中心孟雷）